Перспективы применения механизмов ГЧП для решения проблемы инфраструктурного дефицита в РФ

Перспективы применения механизмов ГЧП для решения проблемы инфраструктурного дефицита в РФ

Дефицит инфраструктуры является одним из основных вызовов устойчивого мирового развития. По данным GlobalInfrastructureHub (GI Hub), в 2019 году мир недоинвестирует в инфраструктуру $430 млрд. И этот дефицит будет только увеличиваться. К 2040 году разрыв между инвестициями и потребностями составит $14 трлн.

Крупнейшие страны, международные финансовые организации и институты развития пытаются найти наиболее эффективные способы инвестиций в инфраструктуру. Одним из вариантов решения проблемы является государственно-частное партнерство. Все больше стран уделяют внимания развитию сферы ГЧП. Согласно данным Всемирного банка, у 12 стран из “Группы двадцати”, включая Россию, есть институты/центры, специализирующиеся на развитии ГЧП. При этом во всех 20 странах есть различные меры поддержки этой сферы. Самыми распространенными являются госгарантии и капгранты.

По уровню развития ГЧП-среды, Россия занимает одну из лидирующих позиций. Согласно исследованию Всемирного банка, Российская Федерация одна из немногих, где применяются сразу четыре механизма поддержки ГЧП: налоговое стимулирование, госгарантии, капгранты и помощь по сделкам с недвижимостью.

В России сформирован специализированный центр развития государственно-частного партнерства – Национальный Центр ГЧП. За более чем десятилетний период в стране накоплен опыт применения механизмов ГЧП не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. С помощью концессий и других форм ГЧП реализуются как крупные многомиллиардные проекты, так и совсем небольшие муниципальные с инвестициями до 1 млн руб. Весь наопленный опыт в ГЧП-сфере может быть использован для решения проблемы инфраструктурного дефицита.

ИНВЕСТИЦИИ В МИРОВУЮ ИНФРАСТРУКТУРУ И МЕСТО РОССИИ

Дефицит инфраструктурных инвестиций является актуальным вызовом для большинства мировых экономик. В 2018 году инфраструктурный разрыв между потребностями и реальными инвестициями в мире составил $ 430 млрд. Лидерами среди макрорегионов по инфраструктурному дефициту является Северная и Латинская Америки. Азия занимает второе место, а затем идут Африка и Европа.

Динамика инфраструктурного разрыва накопленным итогом, $ млрд. Источник: данные Global Infrastructure Hub. ОЭСР и Всемирного банка

Существенный вклад в инфраструктурный дефицит в Южной и Северной Америках вносят Соединенные Штаты Америки. Несмотря на то, что США - самая богатая страна по уровню ВВП, согласно последнему исследованию Американского общества инженеров в гражданском строительстве, качество инфраструктуры в США находится на уровне D+, т. е. низкое или в зоне риска. Не даром основной пункт программы президента Дональда Трампа — активное инвестирование в дороги, мосты и прочую инфраструктуру.

Хотя на Азию и приходится большой дефицит инвестиций, этот регион вкладывает больше всех остальных вместе взятых. В Азии на инфраструктуру в год тратят в три раза больше, чем в Европе или в обеих Америках, и в 15 раз больше, чем в Африке. При этом Азия — единственный регион, который планирует до 2040 года существенно увеличить траты на инфраструктуру — в 1,5 раза.

Главным драйвером в Азии, несомненно, является Китай. Сейчас страна тратит на инфраструктуру в 2,7 раза больше, чем США. К 2040 году этот разрыв увеличится до 3,4 раз. Большая доля инвестиций в инфраструктуру – это транспорт. В год на дороги, мосты, аэропорты, порты и другие транспортные объекты в мире тратится $1,3 трлн, к 2040 году расходы вырастут до почти $2 трлн. Инвестиции в энергетику занимают второе место. А вот, например, IT-инфраструктура, несмотря на уровень проникновения в повседневную жизнь, все еще занимает относительно небольшую долю в общих расходах: в пять раз меньше, чем на транспорт.

Больше всех на инфраструктуру тратит Китай. Он занимает лидирующие места по всем направлениям: в транспорте, энергетике, IT, водоснабжении и водоотведении. В тройку лидеров по разным отраслям входят Индия, США, Япония. Россия инвестирует в инфраструктуру существенно меньше, чем, например, Япония, которая сопоставима по численности населения, но существенно меньше по площади. Среди стран БРИКС, Россия находится на 4 месте после Бразилии, Индии и Китая. В разрезе отраслей инфраструктуры Россия уверенно держится в первой 20, и только по водоснабжению и водоотведению занимает 25 место, рядом с Мексикой и Аргентиной.

Согласно международным оценкам, Россия должна тратить на инфраструктуру не менее 5% от ВВП, чтобы не иметь дефицита к 2024 году. В абсолютных цифрах — стране нужно за шесть лет потратить 25,9 трлн.руб.

НАЦПРОЕКТЫ КАК БАЗОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ

В России развитию инфраструктуры уделяется пристальное внимание. Основные стратегические документы, на базе которых в ближайшие годы будет развиваться инфраструктура страны, – это национальные проекты. Всего их 13, общей стоимостью 25,7 трлн. руб., из которых внебюджетных средств – 7,7 трлн. руб. По сути нацпроекты – это комплексная программа по основным сферам деятельности: транспорту, образованию, экологии, демографии, жилью и т. д. В каждый нацпроект входят несколько федеральных проектов (всего – 76), которые в свою очередь делятся на задачи (общим числом почти в 2 тысячи).

Самый крупный нацпроект – план развития магистральной инфраструктуры. Его общий бюджет составляет 6,4 трлн. руб. План касается железных и автомобильных дорог, аэропортовой и портовой инфраструктуры, судоходства, логистики и т.д. Вторым по объему инвестиций является нацпроект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (бюджет 4,8 трлн. руб.). Нацпроекты «Экология» и «Демография» оцениваются в 4 и 3,1 трлн. руб. соответственно.

Однако, не все средства нацпроектов – это инфраструктура. По экспертным оценкам, не-посредственно на развитие инфраструктуры может быть направлено 15,3 трлн. руб . Самая большая доля придется на транспорт: Магистральный план и «Безопасные автодороги» дают 10,6 трлн. руб. Остальные 4,7 трлн. руб. распределяются на ИКТ, социальную сферу и коммуналку. По оценкам Global Infrastructure Hub, Россия до 2024 года должна потратить на транспорт 17,8 трлн. руб. То есть не хватает 7,2 трлн. руб. В целом недофинансирование всей инфраструктуры России до 2024 года может со-ставить 10,6 трлн. руб.

СОСТОЯНИЕ И РЕТРОСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ РЫНКА ГЧП В РОССИИ

Очевидно, что нацпроекты не покроют инфраструктурный дефицит России. Одним из вариантов решения этой проблемы может стать механизм государственно-частного партнерства. В России сфера ГЧП активно развивается последние 10 лет. Объем привлеченных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства растет с каждым годом. По итогам 2018 года в России с использованием механизмов ГЧП прошли стадию коммерческого закрытия 353 проекта. Объем частных инвестиций составил 451,7 млрд. руб., что в 1,8 раза больше, чем в 2017 году. В целом же, в России сейчас реализуется (за вычетом завершенных проектов) 3 422 законтрактованных ГЧП-проекта с общим объемом частных инвестиций — 2 182 млрд. руб. 92% всех частных инвестиций в проектах ГЧП приходится на проекты дороже 1 млрд руб. При этом в количественном выражении таких проектов всего 193 или 6% от общего числа. Такие пропорции сохраняются уже не один год и, вероятно, картина в ближайшие годы не изменится. Инвесторам и банкам интереснее вкладывать деньги в крупные стройки. Укрупнение проектов происходит и в отраслях, где традиционно инвестиции были небольшими (иногда с объемом менее 1 млн. руб.): теплоснабжении, водоснабжении, благоустройстве общественных пространств, социальной-бытовом обслуживании населения, туризме и пр.

Все механизмы ГЧП условно можно разделить на три группы: концессии, СГЧП/СМЧП и квази-ГЧП. Львиную долю как по объему, так и по количеству проектов занимают концессии. В России 2 815 проектов реализуется по концессионным соглашениям (85% от общего количества проектов), с общим объемом частных инвестиций в размере 1 трлн. руб. (47% от общего объема). На квази-ГЧП приходится 12 % по количеству проектов и 38% по инвестициям. А вот СГЧП/СМЧП, в том числе в рамках регионального законодательства — самые молодые и пока только набирающие популярность формы (3 % по количеству и 15 % по инвестициям).

Законтрактованные инвестиционные обязательства частных партнеров в проектах ГЧП. По годам накопленным итогом. Источник: данные, расчеты Национального Центра ГЧП.

Под классическими моделями ГЧП подразумеваются концессии и соглашения ГЧП/МЧП. Эти формы регулируются в России двумя федеральными законами — 115-ФЗ и 224-ФЗ. Концессия вообще один из самых старых механизмов ГЧП в стране. По концессионным соглашениям в России фактически произошло становление железнодорожной отрасли в XIX веке. Даже Советский Союз вплоть до 1937 года использовал концессии для развития экономики. В наши дни больше все-го концессионных соглашений и соглашений ГЧП в транспортной отрасли: 828 млрд. руб. частных инвестиций. На втором месте коммунально-энергетическая отрасль — 343 млрд.руб. В отличие от концессионной формы, которая уже устоялась, инструменты ГЧП/МЧП продолжают формироваться. Ранее соглашения о ГЧП/МЧП реализовывались в рамках регионального законодательства. Однако с 2018 года они начали заключаться по 224-ФЗ. Сразу 4 таких проекта в 2019 году прошли коммерческое закрытие, все они относятся к социальной сфере: в Волгограде договорились создать спортивный комплекс и центр дополнительного образования стоимостью 40 млн. руб., в Набережных Челнах— спортивно-оздоровительный комплекс стоимостью 395 млн. руб., в Воронеже — спортивный кластер стоимостью 203 млн. руб., в Ижевске — автоматические АЗС стоимостью 148 млн. руб.

По концессиям и соглашениям ГЧП/МЧП в России реализуются не только многомиллионные проекты, но и совсем небольшие. Например, есть концессия по объектам водоснабжения на территории Шафрановского сельсовета республики Башкортостан. Объем частных инвестиций всего 62 тыс. руб. Помимо классических форм государственно-частного партнерства, выделяют так называемые квази-ГЧП. Всего таких моделей семь:

1. Контракт жизненного цикла по 44-ФЗ;

2. Аренда с инвестиционными обязательствами;

3. Корпоративная форма партнерства;

4. Долгосрочный договор с инвестиционными обязательствами (223-ФЗ);

5. Инвестиционное соглашение с признаками ГЧП;

6. Офсетная закупка;

7. Энергосервисный контракт с признаками ГЧП.

Самые инвестиционно-привлекательные — контракты жизненного цикла. С помощью такого механизму, например, Москва закупает автобусы и вагоны метро. Это крупные долгосрочные контракты на десятки миллиардов руб.

Кроме КЖЦ, инвесторы также часто используют аренду с инвестиционными обязательствами и корпоративную форму партнерства. На них приходится 218 млрд. руб. и 165 млрд. руб. инвестиций, соответственно. Если рассматривать квази-ГЧП по отраслям, то и здесь больше все-го частных инвестиций в транспорте — 56% от общего объема или 464 млрд. руб. На втором месте коммунально-энергетическая отрасль (26%), на третьем — социальная (16%). На все остальные отрасли приходится 2%.

С 2005 года, когда был принят закон о концессиях (115-ФЗ), российский рынок ГЧП принес в экономику более 3 трлн. руб. инвестиций, включая 2,2 трлн. руб. частных инвестиций. Один рубль бюджетных инвестиций, таким образом, в среднем приводит 2,5 руб. частных инвесторов.

ПОТЕНЦИАЛ ГЧП ДЛЯ ПРЕОДОЛЕНИЯ ДЕФИЦИТА ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ

Активное использование механизмов ГЧП в рамках реализации национальных проектов в ближайшей перспективе может решить проблему дефицита инфраструктурных инвестиций. В России на стадии инициирования находится более тысячи потенциальных проектов, где возможно использование механизмов ГЧП. В денежном выражении — это более 3 трлн. руб. Эта сумма “закрывает” треть инфраструктурного разрыва России, который составляет 10,6 трлн. руб. до 2024 года.

Оставшуюся нехватку можно восполнить как раз с помощью механизмов ГЧП. По оценкам экспертов из федерального бюджета в рамках нацпроектов на инфраструктуру будет направлено примерно 6,5 трлн. руб. Даже если половину этой суммы реализовать через ГЧП, то это позволит привлечь дополнительно около 8 трлн. руб. частных инвестиций.

Основной вызов в этой связи – необходимость в эффективном управлении бюджетными средствами, включая планирование, осуществление и мониторинг их расходования. Ответом на данный вызов может служить внедрение цифровых решений в сфере управления инфраструктурным развитием.

ЦИФРОВИЗАЦИЯ СФЕРЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ГЧП

В 2019 году Национальный Центр ГЧП запустил цифровую платформу «РОСИНФРА». Это акселератор проектных решений, экспертных компетенций и финансовых инструментов, которые помогут подготовить и запустить проект. На платформе уже реализованы специальные сервисы.

В сервисе «База проектов» собрана информация о проектах (документация, ключевые параметры); «Инвестиционные предложения» - это планируемые проекты и потенциальные объекты для ГЧП, инвестиционные площадки и индивидуальные страницы публичных партнеров; «Аналитический центр» - исследования по актуальным темам, информация о финансировании инфраструктуры в России и мире, данные нацпроектов, база решений судов и ФАС с оценкой произведенного на рынок эффекта. Также есть сервисы «Новости» и «Мероприятия», в которых агрегируются основные события рынка. Любой зарегистрированный пользователь получает доступ ко всем этим сервисам. Например, регионы могут размещать свои инвестиционные предложения, обмениваться опытом с коллегами и получать консультации по проектам. Частная сторона и эксперты получают базу проектов и бизнес-идей, а также быструю связь с публичными партнерами и кредитными организациями.

Внедрение цифровых решений, таких как платформа “РОСИНФРА”, будет способствовать эффективному мониторингу расходования бюджетных средств на развитие инфраструктуры и  повышению эффективности управления в сфере инфраструктурной политики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

За прошедшие 15 лет Россия накопила огромный опыт в сфере государственно-частного партнерства. В стране было реализовано более трех тысяч проектов ГЧП с применением разных моделей (концессии, КЖЦ, офсетные закупки и т.д.) с объемом инвестиций более 3 трлн. руб. С уверенностью можно сказать, что рынок ГЧП в стране устоялся. Но несмотря на это, Россия продолжает совершенствовать механизмы работы государственно-частного партнерства.

В ближайшее время могут быть приняты ряд законопроектов, которые позитивно отразятся инвестиционном климате в целом и на сфере ГЧП в частности. В декабре 2018 года Минэкономразвития разработало законопроект, предусматривающий внесение комплексных поправок в два главных федеральных закона в сфере государственно-частного партнерства – 115-ФЗ и 224-ФЗ. Основные поправки направлены на устранение «серых зон» действующего законодательства о ГЧП.

В перспективе до 2024 года (завершение нацпроектов) и далее ГЧП может стать одним из ключевых механизмов привлечения инвестиций в инфраструктуру. Для более эффективной государственно-частной кооперации в России внедряются цифровые продукты, такие как платформа “РОСИНФРА”.

Заместитель исполнительного директора Национального Центра ГЧП

Артем Володькин